Kommunerna var först!

När man börjar rota i forskningen visar det sig att man redan innan den nya arbetsmarknadspolitiken visste att det inte finns någon forskning som bekräftade att den här typen av insatser fungerar.

Det visste man bland annat för att kommunerna tjuvstartade i strid med lagen redan i slutet av 1990-talet, som ett resultat av 90-talskrisen. (Kanske går det maktmissbruket också ännu längre tillbaka i tiden?)

I vilket fall har vi hittar en forskningsrapport som beskriver det här. Den visar också på vilket hyckleri det är från politikernas sida och vad de egentliga syftena är.

Betänk att detta alltså var känt 2004, innan den borgerliga regeringen sjösatte jobb- och utvecklingsgarantin.

“Vi har försökt fånga dess [kommunernas arbetsmarknadsåtgärder] aktuella utbredning och profil. Efterhand har vi blivit varse att svårigheten att förmedla otvetydiga resultat från dessa lokala aktiveringsprogram handlar om insatsernas inneboende karaktär. Studien visar en uppseendeväckande variation mellan kommuners sätt att hantera arbetslöshetsfrågan för människor som har socialbidrag. I vissa kommuner har man fortsatt att hänvisa dessa personer till arbetsförmedlingen och avstått från att bygga upp egna verksamheter. I de flesta andra kommuner har man dock under de senaste tiotal åren skaffat sig en egen arsenal av aktiviteter och åtgärder som man kan hänvisa arbetsföra personer till eftersom de inte tycks bli tillräckligt hjälpta av den reguljära arbetsmarknadspolitiken. I många av dessa kommuner hade socialtjänsten utformat aktiveringsprogram långt innan ändringen i socialtjänstlagen 1998 erbjöd en legitim inramning för detta.

Variation är ett huvudresultat i denna studie på flera vis. Det varierar:

• i vilken grad som arbetslösa socialbidragstagare blir föremål för aktiveringsåtgärder i kommunerna,

• i utformningen av dessa aktiveringsprogram i termer av verksamheternas uppbyggnad, innehåll och styrning,

• i bedömningar av åtgärdernas värde och resultat.

Hur kan dessa variationer sammantaget tolkas? I våra enkäter, intervjuer och analyser av skrivna dokument från kommunerna har det inte någonstans kunnat systematiskt styrkas att dessa insatser framgångsrikt medför att människor får adekvata insatser som leder till arbete och självförsörjning. När vi har försökt förstå aktiveringstrenden och hur den påverkar socialbidragstagare har bristen på lokal kunskap lyst med sin frånvaro i många av kommunerna. Den blir extra besvärande med tanke på att de personer det handlar om, arbetslösa socialbidragstagare, är en svag grupp i samhället som redan i utgångsläget befinner sig i en utsatt position. Man kan utifrån resultaten i denna studie ifrågasätta rättsäkerhetens konkreta tillämpning för aktiverade socialbidragstagare, med tanke på att den enskildes skyldigheter och rättigheter är så beroende av en högst varierande kommunal tillämpning. Detta framträder som tydligast vid tolkningen av kompetensbegreppet i SoL 4 § 4 kap. Begreppet är juridiskt centralt för uppbyggnaden av särskilda aktiveringsåtgärder för arbetslösa socialbidragstagare. Vissa kommunföreträdare menar att kompetenshöjande verksamhet måste innebära att man får ny kompetens som underlättar inträdet på arbetsmarknaden, exempelvis datorvana eller förbättrad svenska. Andra menar att kompetenshöjning kan handla om att komma upp på morgonen eller att öva sig på det sociala samspelet på en arbetsplats. Detta kan vid första anblicken vara en detalj. Men för den som är arbetslös och ansöker om socialbidrag kan tolkningen av begreppet kompetens göra stor skillnad.

Ett övergripande sätt att tolka variationerna inom det lokala aktiveringslandskapet är att de utgör naturliga inslag i den logik som finns inbäddad i den individuella behovsprövningen av socialbidraget och sammankopplingen mellan försörjningsstöd och krav på deltagande i lokal aktivering. Avsaknaden av resultat om verksamheternas konsekvenser och effekter kan då förstås i ljuset av att deras existens i sig är ett resultat. Startas dessa verksamheter för att deltagarna skall få arbete på den öppna arbetsmarknaden? Eller är det så att den lokala politiska arenan och socialtjänstens företrädare kan redogöra för att man faktiskt gör något aktivt framför att passivt understödja personer med försörjningsstöd? Socialtjänsten kan möta moraliska krav i samhället, man kan inte längre ”hämta socialbidrag”. Om detta aktiva förhållningssätt, att utforma ett lokalt aktivitetsprogram av något slag, verkligen leder till effekter för de berörda kan vara av underordnad betydelse. Ett grundläggande mål förefaller att kunna hänvisa de arbetslösa socialbidragstagare som inte platsar i arbetsförmedlingens arbetsmarknadsprogram till något i utbyte för det försörjningsstöd som betalas ut. Samtidigt kan de arbetslösas förmåga och vilja till arbete testas och kanske kan man befordras till de nationella programmen om man visar sig värdig en plats genom att ”sköta sig” i de i lokala åtgärderna.

Resultaten från denna studie avtäcker problem som kan tolkas från olika perspektiv. På en generell socialpolitisk nivå har studien uppmärksammat en gradvis återgång till en arbetsmarknadspolitisk modell som Sverige lämnade vid 1900-talets mitt. Vid sidan om den statliga arbetsmarknadspolitiken har en sekundär lokal arbetsmarknadspolitik återigen växt fram. Uppskattningsvis hänvisas var tionde arbetslös i Sverige till socialtjänsten. Lokala aktörer som leverantörer av arbetsmarknadspolitik behöver inte i sig vara ett problem. Däremot ställer den bristande graden av insyn och systematisk uppföljning av dessa verksamheterna principiella frågor om rättssäkerhet, inlåsningseffekter och egentliga effekter. Utifrån ett nationellt arbetsmarknadspolitiskt perspektiv kan denna studie visa att det under senare år utvecklats en allt mer dual, tudelad, arbetsmarknadspolitik i Sverige. För de arbetslösa som saknar rätt till arbetslöshetsförsäkring blir hänvisade till arbetsmarknadsåtgärder vid sidan om de nationella arbetsmarknadsprogrammen.

Resultaten från denna studie indikerar att den lokala arbetsmarknadspolitiska logiken i många kommuner är främst inriktad på att minska kommunala kostnader och sysselsätta människor – inte i första hand få människor i arbete eller att svara upp mot de traditionella målen med svensk arbetsmarknadspolitik. Aktivering år 2002 kan delvis ses som en återgång till en lokalt baserad arbetsmarknadspolitik som vi en gång övergav till förmån för en nationell. Även om den lokala arbetslöshetspolitiken främst övergavs av ekonomiska skäl, när vår välfärdsstat organiserades, fanns det en vilja att överge lokalt organiserade nödarbeten med fattigvårdskaraktär. Man bör vara försiktig med historiska paralleller, då det finns stora skillnader mellan dåtidens fattigvård och dagens socialtjänst, exempelvis när det gäller den levnadsstandard som erbjuds de fattiga. På en systemnivå kan den ökade omfattningen för aktivering på lokal nivå ses som en principiell återgång till dåtidens fattigvård.

Studien föranleder rimligtvis också kommunalpolitiska överväganden. I den ansträngda ekonomiska situation som många kommuner befunnit sig under senare år, kan det ses som anmärkningsvärt att stora kommunala utgifter går till en verksamhetssektor där det finns begränsat med kunskap och kontrollsystem som möjliggör såväl ekonomisk som verksamhetsmässig styrning. De flesta kommuner vet inte hur många socialbidragstagare som är aktuella, vilken problematik de har och hur länge de är aktuella. Ännu mindre kunskap finns dokumenterad om vad som gör att vissa klienter finner annan försörjning eller stannar kvar inom socialbidragssystemet. På socialtjänstnivå får den stora lokala variationsrikedomen olika slags konsekvenser. I vissa kommuner ersätts inte bristen på insatser från AF med egna insatser. Insatser som det kan ifrågasättas om det finns kompetens eller resurser för att driva från kommunens sida. Den starka kopplingen mellan arbetsmarknad och socialtjänst ger även följder för det övriga sociala arbete som bedrivs i kommunerna. För den arbetslöse socialbidragstagaren kan aktiveringspolitikens otydlighet och godtycklighet få betydande konsekvenser. Om man flyttar kan man hamna hos en socialtjänst som arbetar utifrån ett helt annat synsätt och möter en annan slags arbetsmarknadspolitik med andra betoningar på skyldigheter och rättigheter.

Studien har inte funnit någon genomgående logik i aktiveringspolitikens selektion utan huvudintrycket är att det till stor del påverkas av rådande lokala faktorer. Denna studie väcker också specifikt intressanta frågor för den fortsatta forskningen. Vi har visat hur det har vuxit fram en särpräglad lokal arbetsmarknadspolitik för socialbidragstagare. Denna politik skiljer sig i vissa avseenden från de mål och intentioner som den nationella arbetsmarknadspolitiken har. En viktig fråga för såväl forskning som politik är aktiveringens mer varaktiga och egentliga effekter. Hittills har ideologiska argument för och emot präglat tolkningarna. I framtiden hoppas vi att vi kan bedöma aktiveringsåtgärder utifrån mer ingående empiriska undersökningar om dess faktiska förtjänster och brister.”

Man kan notera att den stora variationen mellan olika kommuner säger något om hur ideologiskt det hela är. Dels tror säkert inte alla att det finns lagstöd, och dels så skulle det hela vara mera utbrett och standardiserat om man verkligen trodde på att det kunde leda till riktigt arbete.

Förmodligen handlar det om en blandning av ideologi, moralism och förhoppningar om avskräckande effekter och viss trimning av den kommunala budgeten.

Översätt det till den nationella nivån, så får man de verkliga skälen bakom JUG.

Citatet är hämtat från slutdiskussionen i Nedersta trappsteget: En studie om kommunal aktivering. Rapportserie i socialt arbete. Nr 1, 2004. Tapio Salonen & Rickard Ulmestig. Institutionen för vårdvetenskap och socialt arbete Växjö universitet.